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Die Territoriale Agenda 2030 - welche Rolle kann die transnationale Zusammenarbeit spielen?

Jens Kurnol von Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) über die Rolle der Interreg-Programme bei der Umsetzung der Territorialen Agenda

Die Territoriale Agenda soll den räumlichen Zusammenhalt in der EU verbessern (© BBSR)

Die Territoriale Agenda der EU, das Schlüsseldokument der europäischen Raumentwicklung, wird derzeit aktualisiert und soll als Territoriale Agenda 2030 von den für Raumplanung und Raumentwicklung zuständigen Ministerinnen und Ministern während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft Ende 2020 verabschiedet werden. Durch ihren Schwerpunkt "territoriale Entwicklung" stellt die Agenda auch ein wichtiges Referenzdokument für die Programmierung der zukünftigen transnationalen Kooperationsprogramme dar. Jens Kurnol beschreibt, welche Rolle die Interreg-Programme bei der Umsetzung der Territorialen Agenda spielen können.

Die Territoriale Agenda (TA) soll dabei helfen, den räumlichen Zusammenhalt in der EU zu verbessern. Neben dem wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt ist die territoriale Kohäsion seit 2009 explizit in Art. 3 des EU-Vertrags verankert. Die 2011 vereinbarte Agenda ist Teil eines Prozesses, der mit dem Europäischen Raumentwicklungskonzept 1999 begonnen hat.

Die transnationalen Programme mit deutscher Beteiligung der aktuellen Interreg-Generation (2014-2020) beziehen sich in unterschiedlicher Intensität auf die TA. Die Programme für Mitteleuropa und den Donauraum beschäftigen sich mit funktionalen Beziehungen in Stadtregionen und der Notwendigkeit einer polyzentrischen Entwicklung. Das Alpenraumprogramm identifiziert die TA als von überragender Bedeutung für Interreg und konkretisiert den integrierten Ansatz in mehreren sogenannten spezifischen Zielen, wie beispielsweise bei Aktivitäten zur Daseinsvorsorge, zur Mobilität, zum Kultur- und Naturerbe und zum Mehrebenensystem in der Verwaltung. In den Programmen für den Ostseeraum, den Nordseeraum und Nordwesteuropa ist die konkrete Anwendung vor allem auf Projektebene sichtbar, während sich die Programme als solche auf strategischer Ebene auf den integrierten Ansatz der TA beziehen.

Die nächste Generation transnationaler Kooperationsprogramme 2021 - 2027 kann zur Umsetzung der neuen Territorialen Agenda 2030 beitragen, indem sie unter anderem a) Maßnahmen unterstützt, die unterschiedliche Herausforderungen für die räumliche Entwicklung angehen und mit den Zielen und Prioritäten der Territorialen Agenda im Einklang stehen, und b) ein Mehrebenensystem, Koordinierung und Zusammenarbeit fördert.

Sechs Prioritäten im Entwurf der überarbeiteten Territorialen Agenda (© BBSR)

Neue Herausforderungen für die Raumentwicklung

Mehrere Veränderungen in Europa wirken sich auf die Rolle von Gemeinden und Regionen aus und stellen die Akteure der räumlichen Entwicklung vor neue Herausforderungen. Sie lassen sich in zwei große Gruppen einteilen: Zum einen nehmen seit einiger Zeit räumliche Ungleichgewichte zu - ein Thema, das in Deutschland unter dem Stichwort "gleichwertige Lebensverhältnisse" diskutiert wird. Zum anderen erfordert die Klimakrise ein beherztes und koordiniertes Vorgehen zur Senkung des CO2-Ausstoßes, was wiederum Auswirkungen auf räumliche Ungleichgewichte haben kann - wichtige Themen in diesem Zusammenhang sind Kohleregionen im Wandel oder Energiearmut.

Die Folgen der Finanz- und der Wirtschaftskrise ab 2007 bzw. 2010 zeigen deutlich, dass die Globalisierung nicht nur die Bevölkerung, sondern auch Orte sehr unterschiedlich betrifft und infolgedessen das Ungleichgewicht in Europa zunimmt. Ein Schlagwort in diesem Zusammenhang ist die "Geografie der Unzufriedenheit" (Dijkstra et al., 2018), die den Zusammenhang zwischen einem Anstieg des Populismus und einem langfristigen wirtschaftlichen Niedergang beschreibt.

Auch bei den wirtschaftlichen Auswirkungen der großen Rezession und der Eurokrise vor zehn Jahren zeigt sich die unterschiedliche Betroffenheit von Regionen sehr deutlich. Die Wirtschaftsleistung in Spanien sank im Zeitraum 2008 bis 2013 auf 85 % und in Griechenland sogar auf 75 %. Selbst im Jahr 2017 hatten Griechenland und Italien den Stand von 2008 noch nicht wieder erreicht. Spanien insgesamt lag knapp darüber, doch außer Madrid und drei weiteren Regionen lagen die meisten Regionen noch unter dem Niveau von 2008. In anderen Ländern wie Italien, Frankreich und Portugal konsolidierte die sehr unterschiedliche wirtschaftliche Erholung die regionalen Unterschiede innerhalb des Landes.

Eine neue Herausforderung ist die Corona-Pandemie. Ihre langfristigen Folgen sowie ihre räumlichen Auswirkungen sind noch nicht abzusehen. Erkennbar ist aber schon jetzt, dass die Krise die EU-Mitgliedstaaten, ihre Regionen und Städte sehr unterschiedlich trifft und die Disparitäten weiter zunehmen dürften.

Mehrebenensystem, Koordinierung und Zusammenarbeit

Die Raumentwicklung ist kein eigenständiger Politikbereich der EU. Wichtige Akteure für die Umsetzung der TA 2030 sind auf allen Verwaltungsebenen zu finden. Mitgliedstaaten, Regionen und Gemeinden sind gefordert, die Prioritäten der Agenda nicht nur in ihren jeweiligen Hoheitsbereichen, sondern auf allen Ebenen zu berücksichtigen. Der jüngste Entwurf unterstreicht die Bedeutung des territorialen Zusammenhalts auf grenzüberschreitender, transnationaler und interregionaler Ebene. Eine Governance über mehrere Ebenen hinweg ist daher ein wichtiger Erfolgsfaktor für die Umsetzung der Agenda.

Ein weiterer wichtiger Aspekt betrifft die horizontale Koordinierung der Politikbereiche. Vor allem auf nationaler Ebene ist die Einbindung von Akteuren unterschiedlicher Fachpolitiken, der Zivilgesellschaft und subnationaler Einrichtungen bedeutsam. Letztere können unter anderem durch intensivere Zusammenarbeit mit ihren Nachbarregionen und -kommunen einen wichtigen Beitrag zur Anwendung der Agenda leisten.

Ein letztes Element bezieht sich auf die Zusammenarbeit zwischen Regionen und Gemeinden, insbesondere über nationale Grenzen hinweg. Orte sind von den oben genannten Herausforderungen nicht als "Inseln" oder "Container" betroffen. Sie sind in Netzwerke aus Strömen und gegenseitigen Abhängigkeiten eingebettet. Entwicklungen an einem Ort haben erhebliche Auswirkungen auf die Perspektiven anderer Orte. Daher ist die Zusammenarbeit zwischen Orten wichtig, um diese Verknüpfungen zu reflektieren und gemeinsam anzugehen, Synergien zu fördern und negative externe Effekte abzumildern.

Schlussfolgerung

Wie in der Vergangenheit können transnationale Kooperationsprogramme eine wichtige Rolle bei der Umsetzung der Territorialen Agenda in der kommenden Programmperiode 2021 - 2027 spielen. Voraussetzung ist, dass es gelingt, sie nicht zu stark sektoral zu fokussieren, sondern auch Möglichkeiten für Projekte zu schaffen, die einen sektorübergreifenden, dafür aber raumbezogenen Ansatz verfolgen, z.B. im Hinblick auf Stadt-Umlandbeziehungen oder die verschiedenen Angebote der Daseinsvorsorge in benachteiligten Regionen. Die Ziele und Prioritäten sowie der Governance-Ansatz der neuen Territorialen Agenda sollten daher bei der Erstellung und Umsetzung der zukünftigen transnationalen Kooperationsprogramme berücksichtigt werden.

Weitere Informationen:

Website Territorial Agenda 2030

Jens Kurnol leitet das Referat Europäische Raum- und Stadtentwicklung im Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR). Ein inhaltlicher Schwerpunkt seiner Arbeit ist unter anderem die transnationale territoriale Zusammenarbeit im Rahmen von Interreg. Er betreut auf Seiten des BBSR die Programme für den Nordseeraum und Ostseeraum.